일본 경비정이 울릉도와 독도 사이를 마음대로 돌아다닐 수 있게 된 것은...

[주간조선] 일본 경비정이 울릉도와 독도 사이를 마음대로 돌아다닐 수 있게 된 것은...

강정민 변호사·‘독도반환청구소송’ 저자

일본의 독도영유권 주장과 관련하여 논란이 되고 있는 불편한 진실 중의 하나가 바로 한·일어업협정이다. 한·일어업협정은 1965년에 처음 체결되었다가 1999년에 다시 체결되었다. 전자를 구(舊)한·일어업협정, 후자를 신(新)한·일어업협정이라 한다.

현재 독도 12해리 바깥 수역은 중간수역으로 대한민국과 일본이 공동 이용하고 있다. 독도를 다녀오신 분들 중에는 울릉도와 독도 사이의 해역에 일본 경비정이 지나가는 것을 보고 분개하셨던 분들도 있을 것이다. 울릉도와 독도 사이에 일본 경비정이 돌아다닐 수 있는 것은 신한·일어업협정상 이 수역이 중간수역으로 되어 있기 때문이다.

일본은 독도 인근 해역이 중간수역에 들어가 있는 것은 독도가 영토분쟁 지역이기 때문이라고 주장한다. 즉 독도에 대한 대한민국의 영유권이 확립되어 있지 않기 때문에 독도가 중간수역에 들어가 있다는 것이다. 또 대한민국 정부가 독도 인근 수역을 중간수역으로 하는 데 동의한 것은 독도가 영토분쟁 지역임을 승인한 것이라고 주장한다. 일본의 주장은 과연 타당한 것일까?

한·일어업협정을 정확하게 이해하기 위해서는 광복 이후 대한민국과 일본이 동해를 어떻게 구분하여 이용해 왔는지 살펴볼 필요가 있다. 크게 3기로 구분된다. 광복 이후 1965년 구한·일어업협정 발효시점까지가 제1기, 이후 1999년 신한·일어업협정 발효시점까지가 제2기, 그 이후가 제3기이다.

1999년 1월 22일 홍순영 외교통상부 장관(오른쪽)과 오구라 가즈오 주한 일본대사가 한·일어업협정 비준서에 서명하고 있다/ 조선일보 DB

일본은 패전 이후 연합군 최고사령부의 간접통치를 받게 된다. 1945년 10월 2일 도쿄 히비야에 연합군 최고사령부가 설치되고 더글러스 맥아더가 최고사령관으로 취임한다. 한편 한국은 1945년 12월 16일 모스크바 3상회담에 따라 38선을 기준으로 미국과 소련의 신탁통치를 받게 된다. 연합군 최고사령부는 1946년 6월 22일 훈령 제1033호를 발령하는데, 이 훈령은 일본을 둘러싼 바다의 각 지점을 연결하여 원을 긋고 그 안쪽을 일본의 어업관할구역으로 설정하였다. 이 원을 소위 맥아더라인이라 한다. 동 훈령 제3조는 독도와 관련하여 특별 규정을 두고 있었다.


제3조 ⓑ 일본 선박이나 선원들은 다케시마에 12마일 이내로 접근하거나 동 도서에 접촉해서는 안 된다.


당시 연합군 최고사령부는 독도의 한국 이름을 모르고 있었다. 이것이 한·일 간 어업에 관한 최초의 규율이다. 이 훈령은 협의에 의해 설정된 것이 아니라 연합군 최고사령부에 의하여 일방적으로 설정된 것이었다.

일본의 주권 회복 100일 전인 1952년 1월 18일 이승만 대통령은 ‘대한민국 인접해양의 주권에 대한 대통령선언’을 선포한다. 이 선언에 의하여 동해에 선이 그어지게 되는데, 이를 ‘평화선’ 또는 ‘이승만라인’이라 한다.

신한·일어업협정상 어업관할구역도

평화선은 독도와 오키섬 사이에 선을 그어 한국과 일본의 어업관할구역을 구분하였다. 대한민국 해양주권선언이 선포되자 일본은 즉각 반발하며 평화선을 넘어 도발하였고 대한민국은 해군력을 동원하여 막아낸다. 당시 나포된 일본 어선이 328척, 체포된 일본인이 3929명, 살상된 일본인이 44명에 달하였다. 홍순칠과 독도수비대의 활약도 이 당시의 일이었다.

이러한 이유로 일본은 평화선이 선포된 1952년 1월 18일을 한·일 간 독도영유권 분쟁의 결정적 시점이라고 주장한다. 이 시점에 독도를 둘러싼 한·일 간 분쟁이 결정적으로 표출되었다는 것이다. 국제법 이론에 의할 때 결정적 시점 이후의 실효지배는 재판상 효력이 없다. 일본의 주장에 따르면 1952년 1월 18일 이후 계속된 대한민국의 독도 영토관리는 재판상 고려될 수 없다는 말이 된다.

평화선 또한 맥아더라인처럼 대한민국이 일방적으로 선언한 것이었다. 일본은 평화선이 당시 해양법질서에 반하는 것으로 국제법상 효력이 없다고 주장하고 있다.

1965년 6월 22일 비로소 한·일 간의 협상에 의한 어업협정이 체결된다. 바로 구한·일어업협정이다.


<대한민국과 일본국 간의 어업에 관한 협정>

제1조 ① 양국은 자국 연안 기선으로부터 12해리까지의 수역을 어업에 관하여 배타적 관할권을 행사하는 수역으로 설정하는 권리를 인정한다.

제2조 양 체약국은 다음 각선으로 둘러싸이는 수역(영해 및 대한민국의 어업에 관한 수역을 제외함)을 공동규제수역으로 설정한다.

제5조 공동규제수역의 외측에 공동자원조사수역이 설정된다. 그 수역의 범위 및 동 수역 안에서 행하여지는 조사에 대하여는 제6조에 규정되는 어업공동위원회가 행할 권고에 의거하여 양 체약국 간의 협의에 따라 결정된다.


당시는 바다를 영해와 공해로 이분하던 시절이었기 때문에 복잡할 것이 없었다. 연안으로부터 12해리까지는 전관수역으로 연안국이 독자적으로 이용하고, 그 바깥쪽은 공동규제수역으로 협의된 내용에 따라 이용하면 그만이었다. 다만, 구한·일어업협정에는 공동조사수역이라는 것이 설정되어 있었는데, 독도 인근해역이 이 수역에 들어가 있었다.

일본은 구한·일어업협정상 독도 인근해역이 공동자원조사수역에 들어간 것은 대한민국의 독도영유권이 완전하지 못하다는 것을 인정한 것이라고 주장한다. 이러한 주장 역시 우리를 불편하게 한다.

1977년 세계 각국이 배타적 경제수역 200해리를 선언하기 시작하고, 1982년 UN 해양법협약에 배타적 경제수역이 채택되고, 1994년 UN 총회에서 200해리 배타적 경제수역안이 통과되면서 문제가 더욱 복잡해지기 시작한다. 한·중·일 삼국 사이의 바다는 대부분 400해리를 넘지 않기 때문에 필연적으로 중첩되는 구역이 발생하여 조정이 불가피하기 때문이다. 200해리 배타적 경제수역은 독도의 가치를 급등시킨다.

1996년 한·일 간 실무자회담이 시작되고, 1997년 7차례, 1998년 8차례의 협상을 거쳐 1998년 11월 22일 드디어 신한·일어업협정이 체결되고 이듬해 1월 22일 발효된다.


<그림 1> 구한·일어업협정상 어업관할구역도

<대한민국과 일본국 간의 어업에 관한 협정>

제1조 이 협정은 대한민국의 배타적 경제수역과 일본국의 배타적 경제수역에 적용한다.

제7조 ① 각 체약국은 다음 각목의 점을 순차적으로 직선으로 연결하는 선에 의한 자국 측의 협정수역에서 어업에 관한 주권적 권리를 행사하며, 제2조 내지 제6조의 규정의 적용상 이 수역을 자국의 배타적 경제수역으로 간주한다.

② 각 체약국은 제1항의 선에 의한 타방체약국 측의 협정수역에서 어업에 관한 주권적 권리를 행사하지 아니하며, 제2조 내지 제6조의 규정의 적용상도 이 수역을 타방체약국의 배타적 경제수역으로 간주한다.

제8조 제2조 내지 제6조의 규정은 협정수역 중 다음 가목 및 나목의 수역에는 적용하지 아니한다.

가. 제9조 제1항에서 정하는 수역

제9조 ① 다음 각목의 점을 순차적으로 직선으로 연결하는 선에 의하여 둘러싸이는 수역에 있어서는 부속서1의 제2항의 규정을 적용한다.

신한·일어업협정 제9조 제1항에 의하여 설정된 수역을 동해중간수역이라고 하는데, 독도 인근해역이 포함되어 있다.

독도 인근해역이 신한·일어업협정상 중간수역에 포함된 것이 헌법 제3조(대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다) 영토조항에 반하는지에 관하여 두 차례의 헌법소원이 제기된 바 있다.

헌법재판소는 신한·일어업협정이 영토조항에 반하지 않는다며 기각 결정을 내렸다. 독도 인근해역이 중간수역에 들어가 있더라도 독도와 그 주변 12해리가 대한민국 영토와 영해라는 사실은 변함없다는 것이었다.

하지만 위헌 의견도 있었다. 위헌 의견은 독도가 대한민국 영토인 이상 독도를 기점으로 배타적 경제수역이 설정되어야 하는데, 신한·일어업협정은 울릉도를 기점으로 삼았으므로 헌법상 영토조항에 반한다는 것이었다.

어쨌든 신한·일어업협정에 의하여 독도와 그 주변 12해리 바깥 수역은 중간수역으로서 대한민국과 일본이 공동 이용하게 되었다. 일본은 독도가 분쟁지역이기 때문에 중간수역에 들어간 것이라고 주장하고 있다.


<그림 2> 신한·일어업협정상 어업관할구역도

과연 신·구 한·일어업협정은 독도영유권에 관한 대한민국의 약한 고리일까? 결론은 그렇지 않다는 것이다. 근거는 다음과 같다.

1. 구한·일어업협정에도 불구하고 독도와 인근 12해리는 대한민국 영토와 영해로 존속되어 왔다.

1965년 구한·일어업협정상 독도 주변해역은 공동자원조사수역에 포함되었다. 하지만 이는 어디까지나 독도 12해리 바깥 수역에 국한된 것으로 독도와 주변 12해리는 대한민국 영토와 영해로 관리되었다. 이는 분명한 역사적 사실이다.

독도가 한국 영토라는 사실이 국제적으로 공식 확인된 것은 1946년 1월 29일 연합군 최고사령부 훈령 제677호에 의해서였다.


<연합군 최고사령부 훈령 제677호 - 일본으로부터 특정외곽지역의 통치권적·행정적 분리>

제3조 본 훈령의 목적을 위하여 일본은 일본의 4개 본도와 약 1000여개의 작은 인접 섬들을 포함하는 것으로 정의되며, 포함되는 것은 대마도 및 북위 30도 이북의 류큐제도이고, 제외되는 것은 ⓐ울릉도, 리앙쿠르락, 제주도 ⓑ북위 30도 이남의 류큐제도, 이즈, 남포, 보닌 및 화산군도와 다이토군도, 파레세 베라, 마르쿠스, 갠지스를 포함한 태평양 바깥 쪽의 모든 섬들 ⓒ쿠릴열도, 하보마이군도, 시코탄 섬이다.


리앙쿠르락이 바로 독도이다. 독도는 일본에서 분리되는 것으로 명시되었는데 울릉도, 제주도와 함께 ⓐ군에 속해 있다. 이는 독도가 한국 영토라는 것을 명시한 것이다. 동 훈령에 첨부된 연합군 최고사령부 관할지도에는 독도가 한국 영토로 표시되어 있다.

구한·일어업협정 체결 이후에도 독도와 그 주변 12해리는 대한민국의 영토와 영해로 관리되었고 일본은 이에 이의를 제기하지 않았다. 이는 대한민국에 절대적으로 유리한 사실이다. 구한·일어업협정 체결 이후 일본이 대한민국의 독도 영토관리를 묵인하였다고 주장할 수 있기 때문이다. 한걸음 더 나아가 일본이 구한·일어업협정에 의하여 독도가 대한민국 영토임을 적극적으로 승인하였다고 주장할 수도 있다.

대한민국의 독도영유권을 승인 내지 묵인했던 일본이 이후 이를 부정하는 것은 금반언의 원칙상 허용될 수 없다.


2. 독도와 주변 12해리가 대한민국 영토와 영해라는 사실은 신한·일어업협정에 의하더라도 변함이 없다.

대한민국과 일본이 신한·일어업협정을 통해 결정하고자 한 것은 양국의 배타적 경제수역이었다. 배타적 경제수역 안에서는 천연자원에 대한 개발·보존 등의 경제활동, 해양과학조사, 해양환경의 보전 등에 대한 주권적 권리 및 관할권이 인정된다.

대한민국과 일본 사이의 동해 바다는 400해리를 넘지 않기 때문에 200해리 배타적 경제수역에 의할 때 필연적으로 중첩되는 구역이 발생할 수밖에 없다. 대한민국 본토에서 독도까지가 216.8㎞, 일본 본토에서 독도까지가 250㎞, 200해리는 370.4㎞이다.(1해리=1.852㎞)

결국 한·일 간에는 배타적 경제수역을 어떻게 조정할 것인가의 문제가 발생하게 되는데, 이 문제를 합리적으로 해결하는 것이 바로 신한·일어업협정의 목적이었다. 신한·일어업협정 제1조는 이러한 취지를 명시하고 있다. 먼저 양국은 서로 이견이 없는 지역을 배타적 경제수역으로 확정한다. 제7조가 바로 그런 내용이다.

문제는 바로 독도와 이어도 주변해역이었다. 양국의 주장은 평행선을 달리며 결코 좁혀질 기미가 없었다. 협상은 마무리지어야 하고 해결의 실마리는 보이지 않는 상황에서 양국은 타협하게 된다. 서로 이견이 없는 지역은 각자의 배타적 경제수역으로 확정하되, 이견이 존재하는 지역은 일단 유보해 두기로 한 것이다. 이렇게 동해 중간수역과 제주도 남부 중간수역이 설정된다. 신한·일어업협정은 이러한 취지를 명기하고 있다.


부속서1 ① 양 체약국은 배타적 경제수역의 조속한 경계획정을 위하여 성의를 가지고 계속 교섭한다.

제15조 이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니된다.


3. 독도가 배타적 경제수역의 기점이 되지 않은 것은 ‘해양법에 관한 국제연합협약’에 따른 것이었다.

신한·일어업협정 체결 당시 대한민국이 배타적 경제수역의 기점으로 독도를 내세우지 않고 울릉도를 내세웠다는 비판이 있다. 독도가 대한민국의 영토인 이상 독도가 배타적 경제수역의 기점이 되었어야 하는데 그렇지 않았다는 것이다. 이에 관해서는 독도가 국제해양법상 배타적 경제수역을 가질 수 있는지 검토되어야 한다.


<해양법에 관한 국제연합협약>

제121조 ① 섬이라 함은 바닷물로 둘러싸여 있으며, 밀물일 때에도 수면 위에 있는 자연적으로 형성된 육지 지역을 말한다.

③ 인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석은 배타적 경제수역이나 대륙붕을 가지지 아니한다.


이어도가 섬이 아닌 암초로 취급되는 것은 수면 아래 있기 때문이다. 독도가 배타적 경제수역의 기점이 되기 위해서는 인간이 거주할 수 있고 독자적인 경제활동을 유지할 수 있어야 한다는 두 가지 요건이 충족되어야 한다.

신한·일어업협정 체결 당시 대한민국 정부는 독도를 배타적 경제수역을 가질 수 있는 섬으로 보지 않았다. 객관적으로 볼 때 독도가 독자적인 경제활동을 유지할 수 있는 유인도는 아니라고 본 것이다.

신한·일어업협정상 독도가 배타적 경제수역의 기점이 될 수 없었던 것은 당시 해양법 질서상 어쩔 수 없었던 것이었다.

이상 한·일어업협정과 독도영유권의 관계에 관해 살펴보았다. 결론은 한·일어업협정이 결코 대한민국의 독도영유권을 훼손하는 것은 아니라는 것이다. 구한·일어업협정이 맥아더라인이나 평화선에 비하여 후퇴한 것은 사실이지만 이는 바다를 영해와 공해로 이분하던 당시 국제해양법 질서상 어쩔 수 없는 것이었다.

신한·일어업협정 또한 마찬가지였다. 배타적 경제수역이라는 새로운 국제해양법 질서를 수용하는 과정에서 어쩔 수 없는 잠정적 조치였다. 당시 일본이 중국과 먼저 어업협정을 타결하고 대한민국을 압박한 사실, 일·중어업협정에도 이러한 중간수역이 설정되어 있다는 사실(센카쿠열도 주변 해역), 한·중어업협정에도 중간수역이 설정되어 있다는 사실(이어도 주변 해역)들을 간과해서는 안 될 것이다.

무엇보다도 신한·일어업협정이 끝이 아니라는 사실에 주목하여야 한다. 대한민국과 일본은 다시 협상해야만 한다.


제16조 ② 이 협정은 효력이 발생하는 날부터 3년간 효력을 가진다. 그 이후에는 어느 일방 체약국도 이 협정을 종료시킬 의사를 타방 체약국에 서면으로 통고할 수 있으며, 이 협정은 그러한 통고가 있는 날부터 6월 후에 종료하며, 그와 같이 종료하지 아니하는 한 계속 효력을 가진다.


1999년 1월 27일 발효된 신한·일어업협정이 15년째 유지되고 있다. 한·일 간 독도문제가 해결될 때 한·일어업협정이 개정될 것이다.

1999년 당시와는 달리 과학기술의 비약적 발전으로 독도가 배타적 경제수역을 가질 수 있는 섬으로서의 지위를 획득할 가능성이 다분해졌다. 더욱이 일본은 킹사이즈 침대보다 결코 크지 않은 두 개의 침식 돌출물에 불과한 오키노도리시마를 배타적 경제수역을 가질 수 있는 섬이라고 주장하며 배타적 경제수역을 주장하고 있다.

하루 1000리터 이상의 식수가 솟아나는 물골샘을 가진 독도가 배타적 경제수역을 갖는 유인도로 인정받지 못할 이유가 전혀 없다. 새로운 한·일어업협정이 체결될 때에는 독도를 기점으로 배타적 경제수역이 설정되기를 기대해 본다.

 

2014.03.20